El nuevo modelo petrolero venezolano
Por Eduardo J. Betancourt*
Agosto, 2020
- Las naciones, al igual que las empresas, en cierto momento de su historia deben reconocer la necesidad de un cambio de modelo en la gestión de sus recursos, para adaptarse a las nuevas realidades del entorno y sacar el mejor provecho.
- En el caso venezolano hemos tenido dos modelos de gestión petrolera (y aquí abarcamos todos los hidrocarburos): el de las concesiones y el de la nacionalización. Ambos respondieron a realidades y percepciones de su momento.
- Las nuevas realidades imponen un nuevo viraje. No se trata de regresar a ninguno de los modelos anteriores, sino de establecer un modelo diferente cuyas bases debemos discutir.
La crisis por la que atraviesa Venezuela está íntimamente ligada a la crisis por la que atraviesa su industria petrolera. Más allá del régimen totalitario y corrupto que actualmente existe, el modelo petrolero instaurado desde 1976 se ha venido agotando de una manera tal que requería un cambio profundo, para adaptar el país a las nuevas realidades internacionales. Lo que ha hecho la dictadura es exacerbar y precipitar el colapso del modelo, pero éste de todas formas hubiera tenido que ser cambiado de haberse mantenido la democracia.
Para analizar las razones por las cuales hay que cambiar dicho modelo y cómo hacerlo necesitamos examinar las causas raíces de los problemas actuales, los escenarios de mediano y largo plazo y los factores críticos de éxito que debemos considerar en la elaboración de ese nuevo modelo.
El modelo de concesiones
El modelo de concesiones fue cambiado por tres razones fundamentales:
– La desconfianza surgida contra las grandes empresas petroleras (las “siete hermanas”) al acusárseles de constituir un cartel y manipular los precios a su conveniencia
– La ideologización del negocio petrolero, basada en el nacionalismo, el control de las riquezas por parte del Estado y la demonización de los grandes beneficios obtenidos por las grandes empresas
– El éxito inicial de la OPEP en lograr acuerdos entre los países productores y el éxito del embargo petrolero de los árabes, que hizo subir repentinamente el precio del petróleo, lo cual produjo la sensación de que los países podían tomar el control de la industria
El primer modelo que probamos fue el de las concesiones. Básicamente en este modelo el Estado como administrador de una materia prima importante, como es el petróleo, acuerda con una empresa poseedora de la capacidad de exploración, extracción, procesamiento y comercialización, la entrega de esa materia prima por un período determinado, a cambio de una renta, estableciendo regulaciones que aseguren la explotación racional de los yacimientos. Como en todo proceso de negociación cada parte busca el máximo beneficio de su lado y en teoría el punto de equilibrio viene dado por la confluencia donde la oferta que tiene la nación es la mejor que pueden dar los diversos oferentes, versus las alternativas que tienen esos oferentes en otras naciones. Como lo destacaba el difunto Ramón Espinasa (uno de los mejores estrategas petroleros que hemos tenido y quien fue economista jefe de PDVSA hasta 1999) en esta negociación se genera una tensión, inherente a cualquier actividad extractiva, entre el dueño del recurso natural y la empresa que lo extrae, por el control de la producción y la distribución de las rentas presentes en estos sectores.
En el caso venezolano el descubrimiento de grandes cantidades de petróleo, iniciado primero por el Zumaque 1 (1914) y seguido por el Barroso 2 (1922), atrajeron la atención de las empresas internacionales quienes se establecieron desde temprano en Venezuela. Para 1943, con el conocimiento adquirido durante casi 30 años, se promulga la ley de hidrocarburos que estuvo vigente hasta el 2001. En ese momento, en plena guerra mundial y con una necesidad urgente de petróleo por parte de los aliados, el Estado venezolano logra “equiparar las condiciones para la explotación del petróleo en el país con las más favorables para los propietarios privados de las reservas de Estados Unidos”[1]. Esto condujo al famoso “fifty-fifty” (50-50) en la repartición de ganancias entre las empresas operadoras y la Nación, pero además se logró que Shell y Esso construyeran el complejo refinador de Paraguaná, uno de los más grandes del mundo. Las empresas, a su vez, lograron la renovación de sus concesiones por 40 años más, lo cual en el negocio petrolero es muy importante, y además se contemplaba la posibilidad de que a mitad del período concesionario se produjera una segunda renovación por otros 40 años.
Mientras tanto la industria petrolera creció fuertemente después de terminada la Segunda Guerra Mundial y paradójicamente, además de los importantes beneficios que trajo para el desarrollo económico, también nos transformó en un país dependiente fundamentalmente de la renta petrolera. Esto comenzó a crear en los diferentes gobiernos una presión fiscal, donde a pesar del aumento de la producción, que se multiplicó por más de cinco desde 1943 hasta 1958, se exigía un mayor ingreso proveniente del petróleo. Durante la dictadura de Pérez Jiménez, en los años 1956-57, se otorgan las últimas concesiones. En 1958, en el período de transición entre la caída del gobierno de Pérez Jiménez y las elecciones, el doctor Sanabria, presidente de la Junta de Gobierno, mediante un decreto, reformó la ley del impuesto sobre la renta, cambiando la distribución del 50–50 por 60-40, algo que fue acogido con beneplácito por todas las corrientes de pensamiento de la época, y que enviaba el mensaje de que el Estado quería tomar el control de la industria.
Como en toda asociación con empresas sumamente poderosas, comenzaron a surgir las dudas en Venezuela y en el resto de los países petroleros, acerca de si realmente los socios del Estado en la explotación de hidrocarburos (es decir las empresas) estaban, por una parte, declarando el valor real de la materia prima que obtenían, y por la otra, si ese era el porcentaje justo para la Nación. Se generaron resentimientos por considerar que dichas empresas eran las que tenían el control de la riqueza, se les acusa de constituir el cartel de “las siete hermanas” (término que acuñó Enrico Matei, quien dirigía ENI en los años 50) y hubo una reacción por parte del sector político democrático predominante de la época, que hizo que a la caída de Pérez Jiménez, guiados principalmente por el pensamiento del doctor Pérez Alfonzo, se estableciera la política de “no más concesiones”.
En 1960 se crea la OPEP, siendo el doctor Pérez Alfonzo uno de sus mayores impulsores. 10 años después esta organización comienza a demostrar su influencia aprobando la subida del impuesto sobre la renta de otros países al 55% (Venezuela ya tenía el 60%) y un incremento en los precios de cotización del crudo. A partir de allí e impulsado por los conflictos en el Medio Oriente, el petróleo comenzaría a incrementar su valor de exportación de una manera sustancial.
Posteriormente se formularon “reparos fiscales” a las compañías por más de 2000 millones de bolívares, por estimarse que en el período de 1957 a 1965 los precios declarados por las empresas concesionarias habían sido inferiores a los cotizados en el mercado mundial (el promedio de los precios del crudo venezolano cayó de $2.59/bbl en 1957 a $1.78/bbl en 1970). Al final solamente fueron pagados 800 millones por estos reparos.
La Nación no tenía preparada una estrategia a seguir cuando anuncio la política de “no más concesiones” en 1958. Las concesionarias si la tenían y era la de sacar el máximo provecho a las concesiones con la mínima inversión y gastos. Para fines de los 60 el Estado comprendió que no podía esperar hasta el vencimiento de las concesiones para tomar el control de la industria
El anuncio de la política de “no más concesiones” no fue seguido de una estrategia alterna, por parte de la Nación, que considerara que hacer en el período de 1958 hasta comienzos de los 80, que era cuando vencían las últimas concesiones. Las grandes empresas sí la tuvieron y fue la de sacar el máximo provecho a las concesiones con la mínima inversión y gastos. A partir del año 58 las empresas comienzan a reducir fuertemente la inversión y los gastos, especialmente en las áreas de exploración, personal y mantenimiento, como lo demuestran los gráficos presentados por Espinasa en el trabajo antes mencionado. Sin embargo en ese mismo período la producción petrolera se incrementó de 2.6 Mbd en 1958 al récord histórico de 3.7 Mbd en 1970, para luego caer abruptamente hasta los 2.3 Mbd en 1976.
No obstante la fuerte reducción de personal, en el área técnica no ocurrió lo mismo. En el año 1958, mediante el decreto número 444, el gobierno promulga la Ley de Ejercicio de la Ingeniería, Arquitectura y Profesiones afines. Los artículos 18 y 19 de dicha Ley establecen que para ejercer actividades de ingeniería en Venezuela, los profesionales deberían inscribir sus respectivos títulos en el Colegio de Ingenieros de Venezuela, y que sólo estarían exceptuados “los profesionales graduados en el exterior que sean contratados por institutos o empresas para prestar servicios específicos por tiempo determinado, siempre que la necesidad de ello sea suficientemente comprobada ante el Colegio de Ingenieros de Venezuela, con vista a lo cual éste expedirá la autorización correspondiente.
Amparándose en esta ley, el Colegio de Ingenieros de Venezuela inicia una exitosa campaña de “venezolanización” de los cargos técnicos en la industria petrolera, exigiendo un programa de sustitución progresiva de los técnicos extranjeros por venezolanos en las empresas. De esta manera, la inmensa mayoría de dichos cargos estaban en manos de venezolanos para el momento de la nacionalización.
Sin embargo, la situación de la industria petrolera comenzaba a hacerse insostenible, por la estrategia de desinversión y reducción de costos de las empresas, y el Estado comprendió que no podía esperar hasta el vencimiento de las concesiones para tomar el control de la industria. Se comenzó a hablar de la reversión anticipada, se dicta la Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en 1971 y se desencadenan una serie de acciones que culminan en 1975 con la llamada nacionalización y la creación de PDVSA.
El modelo de la nacionalización
El modelo de la nacionalización fue exitoso en su momento, aunque propició la estatización de las actividades petroleras medulares. Entre las ganancias más importantes están: el desarrollo de una gran capacidad gerencial en el manejo de la industria, que incluía un conocimiento profundo del mercado internacional, lo que unido a la capacidad técnica adquirida antes de la nacionalización, permitió el desarrollo de una personalidad propia en el contexto nacional e internacional y una visión del país basada en sus ventajas (como en su oportunidad lo destacó Espinasa), el establecimiento de sistemas de formación y desarrollo del capital humano, la formación de una cultura organizacional sólida y un desarrollo tecnológico adaptado a la industria
El modelo de nacionalización se fundamentó en traspasar a empresas estatales toda la actividad petrolera medular desempeñada por empresas privadas (sin importar si eran nacionales o extranjeras) por lo cual la mayoría de los expertos petroleros la consideran más bien una “estatización”.
La nacionalización trajo una serie de beneficios para el país. En 1976 ocurrió una transición suave. La gran mayoría del personal técnico en las operadoras ya era venezolano, pero ahora estábamos hablando de una corporación que tenía que moverse en el ámbito internacional y cuyo personal había tenido una limitada exposición en esas esferas. En la época de las concesionarias, las grandes decisiones estratégicas se tomaban en las casas matrices, al igual que la planificación estratégica de máximo nivel y la mayor parte del mercadeo y de la investigación y desarrollo. De allí que la recién creada PDVSA nació con dos grandes debilidades, una en el área de comercio internacional y la otra en la de tecnología. Ambas fueron suplidas por convenios de apoyos tecnológicos con las antiguas trasnacionales. Sin embargo quedaba la incógnita de cómo sería la capacidad de los ejecutivos de PDVSA y sus filiales para dirigir estratégicamente el negocio y posicionarse en un entorno mundial tan competitivo como el petrolero.
En el aspecto interno también surgirían dudas importantes: ¿Podría la nueva industria nacionalizada mantener una cultura organizacional basada en la meritocracia, eficiencia y mejora continua, como la que había prevalecido en las concesionarias? ¿Resistiría la industria la tentación de las injerencias políticas con fines partidistas y de otra índole, como había ocurrido en la mayoría de las empresas del Estado? ¿Tendría la nueva empresa la capacidad de captar, retener y desarrollar el talento requerido para un negocio tan complejo?
La industria nacionalizada nacía con un horizonte de tiempo ilimitado, lo cual le permitiría planificar a largo plazo, pero con un déficit importante de personal producto de la gran contracción de las concesionarias, con una actividad exploratoria reducida al mínimo, con la necesidad de crear sus propios mercados internacionales y sin un apoyo de investigación y desarrollo tecnológico establecido. La necesidad permitió el desarrollo acelerado de una gran cantidad de venezolanos a posiciones ejecutivas, que difícilmente hubieran ocupado en las empresas concesionarias y donde demostraron tener un gran talento y una gran capacidad de aprendizaje. El éxito de la “PDVSA azul” fue inobjetable y llenó de orgullo a la población venezolana.
La nacionalización fue un proceso muy bien pensado y ampliamente debatido, tanto en sus fines como en sus medios, para el cual se creó la Comisión Presidencial de la Reversión Petrolera, en marzo de 1974, con el objetivo de “estudiar y analizar las alternativas para adelantar la reversión de las concesiones y los bienes afectos a ella, a objeto de que el Estado asuma el control de la exploración, explotación, manufactura, refinación, transporte y mercadeo de los hidrocarburos”.
En cuanto a sus fines, la Comisión estableció tres objetivos de largo plazo principales:
- “Proporcionar al Estado venezolano los ingresos fiscales y los hidrocarburos que señalen los órganos competentes de planificación nacional.
- Garantizar permanentemente el suministro de hidrocarburos que el país requiera.
- Proveer un mercado preferencial a los bienes y servicios que el país produzca para la industria nacional de los hidrocarburos.“ (Las negritas son nuestras)
En cuanto a los medios, la Comisión Presidencial de la Reversión Petrolera y el sector político de la época comprendieron la importancia de crear un ente, que como lo recoge el doctor Brewer-Carias[2] a partir del informe de dicha Comisión, sería el “organismo empresarial del Estado que debía manejar la industria petrolera nacionalizada”, denominado en un principio como “Administración Petrolera Nacional (APN)” (que después sería PDVSA) al cual se le proporcionaría “máxima autonomía administrativa y plena flexibilidad de acción, dentro de la adhesión que deberá aportar con respecto a las pautas y estrategias de la planificación nacional” .
También dicha Comisión (y en general el sector político de aquella época) entendió que, dentro de nuestra realidad, para lograr esa “máxima autonomía administrativa y plena flexibilidad de acción” era necesario llevar a cabo una serie de recomendaciones entre las cuales se destacan:
“2 . La A.P.N. atenderá con toda independencia administrativa y en base a los más sanos principios gerenciales y técnicos, lo relativo a la exploración, explotación, refinación y transporte de hidrocarburos en el territorio nacional, …”
“6 . Proporcionar a la APN autoridad propia para adelantar sus gestiones, dentro de los planes, programas y presupuestos aprobados y sin las trabas que han significado los controles previos externos requeridos en dependencias del Gobierno Nacional y en algunos institutos autónomos”
“13. Dotar a la APN de un régimen propio de administración de personal, independiente de la Administración Pública. Este régimen deberá velar por la captación y desarrollo de personal y gerencia; establecer los patrones de sueldos, salarios, compensaciones y promociones, siempre en base a la actuación individual y a los méritos del trabajo realizado; garantizar que los obreros, empleados, supervisores, gerentes y directores de la APN no serán considerados empleados públicos; y mantener las condiciones económicas, sociales, asistenciales y de cualquier otro orden logradas en la industria petrolera.”
“14. Dotar a la APN de un cuerpo gerencial de prestigio y competencia, siendo necesario para ello: a) Integrar la Junta Directiva de la Casa Matriz con personas de vasta y reconocida experiencia petrolera o empresarial, pública o privada. b) Integrar las organizaciones de apoyo funcional de la Casa Matriz con profesionales y técnicos especializados de alta calificación. c) Integrar las juntas directivas de las empresas operadoras con personas de larga experiencia técnica y administrativa en la industria petrolera, pública o privada.”
(Las negritas son nuestras)
Gran parte de este éxito que tuvo la “PDVSA azul” hay que atribuírselo al diseño organizacional de la industria. La concepción original fue una empresa “holding” (PDVSA), encargada del manejo de la industria y del control de las empresas operadoras, y un conjunto de empresas filiales encargadas de las operaciones en toda la cadena de valor.
El éxito del modelo de la nacionalización, en el período democrático, se fundamentó en:
– Una clara separación de roles entre el Ministerio, la Casa Matriz y las operadoras,
– La meritocracia como sistema de selección de personal para los cargos
– Un sistema de recursos humanos competitivo con el sector privado
– Mecanismos de contrapeso (“check and balance”)
– El “blindaje” contra la influencia político partidista y
– El manejo de la Casa Matriz y las operadoras como entes de derecho privado primordialmente, para tener flexibilidad y agilidad
En su diseño organizacional final se destacan principalmente los siguientes elementos:
- Una clara separación de roles entre el Ministerio responsable por la dirección política y la tutela programática, la casa matriz responsable por la dirección empresarial, el apoyo funcional y la coordinación, y las empresas operadoras responsables por la ejecución.
- La meritocracia: estructurar tanto la Casa Matriz, como las operadoras, sobre una base de meritocracia (heredada de las concesionarias), donde se contrataba y desarrollaba al personal por sus capacidades, sus actitudes y sus logros, sin importar su origen, o sus creencias políticas o religiosas. Por supuesto, como en toda organización humana, había excepciones lamentables, pero en general se trataba de tener mecanismos para contrarrestarlas, como el RYDE (Comité de Remuneración y Desarrollo Ejecutivo que analizaba el potencial y el desarrollo de carrera del personal con potencial ejecutivo).
- El sistema de captación, retención y desarrollo del capital humano, basado en sistemas de compensación competitivos con el sector privado e inversión en su formación y desarrollo. Esto también llevó a la creación de una Universidad corporativa como lo fue el CIED, reconocida internacionalmente por su excelencia.
- Los mecanismos de contrapeso (“check and balance”): las filiales debían rendir cuentas a la Casa Matriz y a su vez la Casa Matriz al accionista, representado por el MEM. De la misma manera, existían muchos otros mecanismos internos de contrapeso, como la existencia de una oficina de la Contraloría de la República, internamente en PDVSA y los comités internos de licitación. Dicho en buen criollo, nadie podía “cobrar y darse el vuelto”.
- El blindaje político partidista: para mantener los mecanismos anteriores, era necesario limitar al máximo la influencia política partidista en la gestión de la industria. En este aspecto PDVSA (y en especial su Junta Directiva) actuaron como un amortiguador entre el Ministerio y las filiales, lo cual no quiere decir que no hubo intentos de intervención política en varias ocasiones, que afortunadamente en el período democrático fueron resistidos. Un estudio realizado por la Comisión de Para la Reforma del Estado (COPRE), en el período anterior, definía a PDVSA y al Metro de Caracas como “islas de excelencia” dentro de la administración pública. En ambas instituciones se respetó, por muchos años, la gerencia profesional, cuya continuidad no fue afectada por los cambios de gobierno, y se limitó al máximo la injerencia político partidista.
- El manejo de la empresa estatal como un ente “privado”: las empresas estatales tienden a ser ineficientes y burocráticas. El sometimiento a las estructuras y procedimientos de la administración pública muchas veces les impide conseguir el talento requerido y aun teniéndolo, limita su eficiencia. La constitución de PDVSA y sus filiales como empresas estatales, pero actuando como empresas privadas, sujetas al Código de Comercio, favoreció en gran parte sus posibilidades de actuación.
Sin embargo el modelo tenía sus problemas. Por una parte, como lo destaca Espinasa, la tensión natural entre el dueño del recurso y la empresa operadora, especialmente por la repartición de beneficios, se trasladó de lo externo en la época de las concesionarias, a lo interno en la época de la nacionalización, siendo los actores el Ministerio de Energía y Minas, y PDVSA, y teniendo como desenlace, a partir de 1999, la eliminación del alto grado de independencia y autonomía gerencial que había disfrutado PDVSA.
Por otra parte, desde el principio PDVSA reconoció el riesgo organizacional de ser un monopolio, por la burocratización e ineficiencia que esto introduce, y en lugar de integrarse en una sola empresa, mantuvo varias empresas que compitieran entre sí, aunque fusionando una gran cantidad de ellas hasta dejar sólo tres.
Otro aspecto no menos importante, que apareció posteriormente, fue el reconocimiento de que PDVSA con sus propios recursos no podía aprovechar todas las oportunidades que se presentaban y la necesidad de asociarse con empresas privadas. Eso le permitiría obtener nuevas fuentes de financiamiento, utilizar tecnologías especializadas, ampliar la capacidad de ingeniería y tener acceso a nuevos mercados. De esta manera se inició la apertura petrolera en los años 90.
La necesidad de un nuevo modelo petrolero venezolano
Hoy en día las circunstancias han cambiado, especialmente en los últimos cinco años, tanto en Venezuela como en el sector energético a nivel internacional. Especialmente el acuerdo de París del año 2015, que logró el compromiso de la mayoría de los países del mundo a limitar el calentamiento global, ha repercutido en una modificación de los diversos escenarios de desarrollo de energía. Este cambio de circunstancias obliga a repensar el modelo de nacionalización y a convertirlo en un modelo más ágil y moderno.
El modelo de la nacionalización estuvo basado en cuatro creencias fundamentales: que la manera de controlar la industria era operándola, que los hidrocarburos tendrían una vida ilimitada como fuente de energía hasta que se agotaran, que la industria sería capaz de desarrollarse con sus propios recursos y que por ser una industria estratégica debería estar totalmente en manos del Estado. Todas estas creencias requieren ser revisadas
La decisión de la nacionalización ocurre en un momento en que el país se veía afectado, en primer lugar, por el deterioro de los precios del petróleo que durante más de una década había caído en más de un 30% (de $2.59/bbl en 1957 a $1.78/bbl en 1970, como comentamos anteriormente). A esto se unía la desinversión y reducción de gastos de las antiguas concesionarias, que repercutiría en la ausencia de exploración por nuevas reservas, la reducción drástica de nuevos proyectos y un mantenimiento mínimo a las instalaciones. Eso era insostenible dado el largo período que faltaba para que ocurriera la reversión en los años 80 y hacía sentir al Estado con una pérdida total de control sobre la industria. Se creía que la estatización produciría ese control.
En segundo lugar, la creencia de que los hidrocarburos serían siempre la mayor fuente de energía para el desarrollo de las naciones y que era necesario descubrir y explotar nuevas reservas, cosa que no estaba ocurriendo desde el anuncio de la política de no más concesiones en el año 58. Para el momento de la instauración del modelo de la nacionalización los hidrocarburos estaban desplazando al carbón como fuente primaria de energía. Siendo un recurso agotable, por muchos años existió el temor de que en algún momento se llegaría al pico de su existencia y a partir de allí se tornarían cada vez más escasos y en consecuencia su precio se elevaría. Es lo que se conoce como “peak oil”, es decir, el momento cuando comenzaría a declinar la existencia de petróleo. Los países petroleros con grandes reservas se consideraban afortunados. La preocupación por la contaminación estaba más referida a los impactos de los derrames petroleros, que a las emisiones de CO2 y su efecto en el calentamiento global, del cual no había conciencia en aquellos tiempos.
En tercer lugar, la elevación de los precios del petróleo de los años 70 producía un margen de beneficio extraordinario, que hacía pensar que las empresas estatizadas podrían desarrollar la industria con sus propios recursos y que además podrían disfrutar de las grandes ganancias que tenían las concesionarias.
En cuarto lugar no hay que olvidar que en los años 70 en Venezuela predominaba una ideología estatista, que creía que la economía debía ser desarrollada a través de una planificación centralizada y canalizada por el Estado. El surgimiento de la Unión Soviética como una de las dos superpotencias después de la Segunda Guerra Mundial, se atribuía entre otras cosas a su sistema de planificación centralizada y parecía una evidencia del éxito económico de ese concepto, y aunque se le criticara la falta de libertades, civiles y económicas, se buscaba un modelo intermedio, donde el Estado garantizara las libertades, pero dirigiera la actividad económica. A pesar de que en la Constitución de la época se consagraba el derecho a la libertad económica, esa fue una de las garantías constitucionales que se suspendió por más tiempo en los diversos gobiernos.
Las nuevas realidades
Las nuevas realidades obligan a cambiar el modelo petrolero. El calentamiento global, el “fracking”, el desarrollo de energías alternativas más limpias y el incremento de eficiencia en el uso de energía, producto de la revolución tecnológica, le deja a los hidrocarburos una ventana de oportunidad puede estar entre 30 y 60 años, según el escenario que se tome. Para aprovecharla al máximo se necesita la participación masiva de inversiones y empresas privadas, nacionales y extranjeras, y para eso hay que crear las condiciones necesarias para atraerlas
Todas estas creencias se han tenido que enfrentar la realidad de la historia. La caída del muro de Berlín y la liberalización de la economía China bajo el régimen de Deng Xiaoping contribuyeron a una “desideologización” de la economía, evolucionándola hacia posiciones más pragmáticas (“no importa si el gato es blanco o negro, siempre que cace ratones”, algo similar ha pasado con las ideologías de libre mercado en los Estados Unidos, al enfrentar las diversas crisis financieras y propiciar la intervención del Estado para resolverlas).
La revolución tecnológica y el calentamiento global han impulsado las energías alternativas y hoy no se habla de “peak oil” sino de “peak demand”, es decir, de hasta cuándo se van a consumir hidrocarburos antes de que sean sustituidos por energías más limpias. Esto le deja a los hidrocarburos una ventana de oportunidad, que puede estar entre 30 y 60 años, según el escenario que se tome, antes de que comience una prolongada declinación en su cuota de participación como fuente de energía, y por supuesto elimina la creencia en la explotación ilimitada en el tiempo. Por otra parte las empresas nacionalizadas comprendieron que necesitaban la inversión privada y el apoyo de las grandes empresas internacionales poseedoras de tecnología para sacar un mayor provecho del petróleo y de las inversiones que éste atrae. Todo esto obliga a repensar el modelo de desarrollo de la industria petrolera.
El nuevo modelo petrolero deberá contar con tres elementos fundamentales:
– La modificación del marco legal para crear seguridad jurídica y agilidad procedimental, permitir la participación privada (nacional y extranjera) en las actividades primarias de la industria y crear los incentivos necesarios para hacerla competitiva y así para atraer nuevas inversiones y a empresas con capacidad tecnológica y humana, que nos permita aprovechar la ventana de oportunidades que aún le queda a los hidrocarburos.
– Respetar la Constitución vigente, para evitar una discusión interminable.
– Lograr el compromiso del sector político y la sociedad civil en que, por una parte hay que respetar y apoyar a la industria petrolera para poder desarrollarla al máximo de su potencialidad en la ventana de oportunidad que aún queda para los hidrocarburos, y por la otra, hay que abandonar la dependencia del petróleo y desarrollar una economía basada en el aprovechamiento de todas las otras ventajas comparativas y competitivas del país.
La situación actual venezolana se muestra complicada. En la parte externa hay una sobreproducción, producto de diversas circunstancias, incluyendo la pandemia actual, que ha llevado a un deterioro de los precios. Adicionalmente en el mediano y largo plazo se hace necesario limitar el calentamiento global, lo cual implica controlar las emisiones de CO2 producidas por los hidrocarburos y el carbón, y eso conlleva a sustituir estas fuentes de energía por otras fuentes de energía más limpia. Adicionalmente los desarrollos tecnológicos tienden a modificar los patrones de trabajo y consumo, y a aumentar la eficiencia en el uso de la energía. Igualmente se ha incrementado la competencia debido a nuevos descubrimientos en otros países y a la aplicación de nuevas tecnologías como el “fracking”. A todo esto hay que añadirle la pérdida de confianza de los inversionistas y de las grandes empresas en el País, debido a la inseguridad jurídica generada por el actual régimen.
En la parte interna hay un fuerte deterioro de las instalaciones petroleras y los yacimientos, cuya magnitud todavía desconocemos. PDVSA acumula una deuda de grandes proporciones unida a una caída abrupta de la producción. Técnicamente está quebrada. El país enfrenta una crisis humanitaria descomunal donde paradójicamente necesitará desarrollar su industria petrolera, ya que será un factor importante para poder pagar la deuda que deberá contraer con los organismos multinacionales, y a la vez el Estado no podrá invertir en ese desarrollo de hidrocarburos debido a las prioridades internas en otras áreas. Por último y no menos importante, la mayoría de los técnicos y economistas petroleros coinciden en que cualquier reforma que se haga, deberá modificar las leyes existentes, pero que este no es el momento de entrar en un debate sobre una reforma constitucional.
Por consiguiente, un nuevo modelo petrolero que sea efectivo y viable deberá partir de tres supuestos fundamentales:
- Hay que modificar el marco legal actual para: propiciar seguridad jurídica y agilidad en los procedimientos, como parte esencial del restablecimiento de la confianza en el país, y permitir la participación privada en las actividades primarias de la industria para así poder atraer nuevas inversiones y a las empresas con capacidad tecnológica y con capital humano, requeridas para aprovechar la ventana de oportunidad que le queda a la industria petrolera.
- El respeto a la Constitución vigente, para no desgastarnos en una discusión interminable.
- La comprensión, por parte del sector político y de los formadores de opinión pública, que el manejo y control de la industria no implica el monopolio de la actividad y por el contrario que el Estado se puede asociar con la empresa privada para maximizar los beneficios del negocio petrolero y lograr un ganar-ganar para ambas partes. Esto debe llevar a un gran compromiso nacional que garantice el respeto y apoyo a la industria petrolera, pero que además cree en la conciencia colectiva la necesidad de abandonar la dependencia de los hidrocarburos y el desarrollo de una economía más equilibrada, sustentada en el resto de las ventajas comparativas y competitivas que Venezuela posee.
¿Qué hay que mantener y que hay que modificar en el modelo petrolero de nacionalización?
Para identificar como hacer la transición del modelo de nacionalización al nuevo modelo es importante discernir entre lo que hay que conservar y lo que hay que cambiar en el modelo petrolero del 75, lo cual no es fácil en virtud de los resultados de los últimos 20 años y las circunstancias internacionales por la que atraviesa la industria.
¿Qué hay que modificar en el modelo de nacionalización?
A diferencia del régimen legal de los Estados Unidos de América, que establece que el dueño de la tierra también es dueño del subsuelo y del espacio aéreo por encima de ella, los países latinoamericanos seguimos la tradición española, donde la nación (o la República, que en el caso de Venezuela coinciden) es dueña de los hidrocarburos y minerales existentes en el subsuelo. Así lo han consagrado los diferentes textos constitucionales a través de nuestra historia, siendo el último el de la Constitución actual, que establece:
“Artículo 12: Los yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza, existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, en la zona económica exclusiva y en la plataforma continental, pertenecen a la República, son bienes del dominio público y, por tanto inalienables e imprescriptibles. Las costas marinas son bienes del dominio público.”
La consecuencia lógica es que si la nación tiene esa riqueza “alguien” debe administrarla en beneficio de los ciudadanos. En el modelo de nacionalización del año 76 ese “alguien” era la PDVSA Casa Matriz original (o sea la PDVSA de los primeros 22 años, no la PDVSA actual donde la Casa Matriz se fusionó con las operadoras en una sola empresa).
Un nuevo modelo petrolero debe diferenciarse del actual en varios elementos: la administración debe perseguir sacar el máximo provecho de los yacimientos, para lo cual es preferible tomar una parte sustancial de una “torta” muy grande, que la totalidad de una torta muy pequeña; la administración debe pasar de PDVSA a una Agencia no operadora, que inspire respeto interno y confianza externa; los términos de contratación deben ser definidos con base en un plan estratégico que contemple las necesidades internas y las posibilidades de exportación externa, para determinar los objetivos perseguidos en el tiempo y las empresas con las que preferiblemente debería asociarse el Estado; los contratos entre el Estado y las empresas privadas deben ser elaborados de una manera tal que traigan beneficios equitativos para ambas partes durante su duración y que sea del interés de los contratantes su fiel cumplimiento; la empresa estatal de hidrocarburos debería operar en igualdad de condiciones que el resto de las empresas, para lo cual debe ser reestructurada de una manera ágil y eficiente, y preferiblemente abierta a la participación privada; se debe abandonar la concepción rentista
La primera diferencia en el nuevo modelo: cómo hacer la administración
Sin embargo, cónsono con la mentalidad de la época, se pensó que la mejor forma lograr los objetivos de esa “administración” era tomando el control total de la actividad por parte del Estado para llevarse “la totalidad de la torta” y de esa forma se sacaría el máximo provecho de los yacimientos. Cuando a finales del siglo pasado PDVSA se percató de que no podía hacer toda la actividad por sí misma, tuvo que recurrir a la inversión privada, primero mediante los convenios de asociación estratégica y posteriormente mediante las empresas mixtas, pero con un control mayoritario de las acciones.
Hoy en día la manera de administrar tiene que cambiar. Dado lo limitado en el tiempo de la ventana de oportunidades que aún le quedan a los hidrocarburos y a la manifiesta incapacidad financiera, técnica y operativa de la PDVSA actual, es necesario acudir a la inversión privada y a las empresas con capacidad de explotar, procesar y comercializar los hidrocarburos. En otras palabras, en lugar de llevarse la totalidad de una “torta pequeña”, llevarse una porción significativa de una “torta muchísimo más grande”, antes de que se acabe el gusto por las “tortas”.
Sin embargo en las condiciones actuales, con la experiencia negativa de los últimos 20 años y con los modelos desarrollados por otras naciones, ese capital y esas empresas no vendrán al país a menos que se cumplan ciertas condiciones. ¿Cuáles son esas condiciones? Es lo que los expertos en planificación estratégica denominan Factores de Atractividad de Mercado, y eso, como en todo negocio, es algo que hay que investigar a profundidad.
Un reporte publicado por Lisa Viscidi y Nate Graham[3], en enero del 2020, analiza estas condiciones y expone los resultados de sus entrevistas con ocho grandes compañías petroleras occidentales (incluyendo algunas de las que aún operan en Venezuela). Un resumen de las condiciones que parecen ser necesarias para la venida del capital y de las empresas extranjeras son las siguientes:
- Levantamiento de las sanciones impuestas por Estados Unidos
- Un marco regulatorio y fiscal favorable
- Estabilidad política
- Evaluación de la infraestructura existente
- Evaluación de la cantidad de capital humano disponible
- Seguridad física, seguridad industrial y ambiental y las responsabilidades que la acompañan
En este estudio quedan claras las dificultades y los retos que enfrentará la industria petrolera venezolana para atraer a las grandes compañías internacionales en el corto plazo.
La segunda diferencia: quién debe hacer la administración
Actualmente la administración está en manos de PDVSA, quien tiene el monopolio del acceso a las reservas. Cualquier privado que quiera entrar en el negocio tiene que hacerlo asociándose con PDVSA y sometiéndose a las condiciones que fija la actual Ley Orgánica de Hidrocarburos, lo cual implica formar parte de una empresa mixta donde PDVSA tiene participación mayoritaria y control total. En la práctica, hasta hace pocos años, las empresas mixtas aportaban la mitad de la producción.
Los nuevos modelos adoptados por países como Noruega, Perú, Brasil, Colombia y México desprenden ese rol de administración de la empresa operadora y lo colocan en lo que se ha denominado como las “Agencias de Hidrocarburos”. La Agencia de Hidrocarburos es un organismo del Estado, dotado de gran independencia, con capacidad para regular y con autoridad para administrar los yacimientos. La Agencia de Hidrocarburos pasa a ser el órgano del Estado que negocia con las empresas privadas la forma de explotar los yacimientos mediante licitaciones y contratos que buscan obtener el mayor beneficio para la Nación. Esto tiene dos ventajas: por una parte la Nación sale beneficiada por que obtiene las mejores condiciones en un proceso donde compiten diversas empresas (incluyendo la estatal). Por la otra, la empresa estatal petrolera se ve obligada a competir con las demás empresas, en igualdad de condiciones, y eso a su vez la obliga a estructurarse de una manera ágil y eficiente.
La tercera diferencia: los términos de la contratación
Alguien dijo que el petróleo es un negocio, no una religión. Como negocio, cada parte tiene que evaluar los costos, los beneficios y los riesgos, tomando en cuenta sus ventajas, capacidades y posibilidades. Para poder realizar contratos que tengan estabilidad en el tiempo la Agencia, como administrador del Estado de los recursos de hidrocarburos tiene la responsabilidad de elaborar un plan estratégico que evalúe, bajo diversos escenarios de consumo, de restricciones ambientales y de precios, a corto o mediano y largo plazo:
- Por el lado de la demanda: las necesidades energéticas del país y la contribución de los hidrocarburos a su satisfacción, y las posibilidades de exportación.
- Por el lado de la oferta: la potencialidad y caracterización de los yacimientos, las necesidades de exploración, las posibilidades de producción, las necesidades de procesamiento, los costos estimados y la posible rentabilidad, y otros beneficios que se pueden obtener.
- Los objetivos fundamentales que deberían perseguirse
- Las empresas principales con las que preferiblemente sería conveniente asociarse el Estado.
Ese plan debería ser elaborado en coordinación con los otros organismos de planificación del Ejecutivo, especialmente los del sector eléctrico, que es la otra fuente importante de energía. Debe constituir la base de lo que se debe licitar en el tiempo y definir los términos de contratación que se establecerán en las licitaciones, tomando en cuenta tanto las necesidades del país, como la competitividad que debe ofrecer la industria para poder atraer a los socios necesarios. El plan debería ser discutido ampliamente con el Ministerio de adscripción de la Agencia y con los demás sectores políticos de la Asamblea Nacional, y una vez aprobado, la Agencia debería tener una gran autonomía para llevarlo a cabo, ya que esto es lo que le dará confianza de estabilidad a los inversionistas y a las empresas privadas que participen. Por supuesto, el Ministerio de adscripción debe ejercer su función, como accionista en representación de la Nación, del control periódico de la gestión de la Agencia.
Los términos de contratación deberían tomar en cuenta la experiencia de nuestra historia petrolera para diseñar los contratos de una manera tal que mantengan el interés de ambas partes en el tiempo. Aspectos como el tener una regalía variable, dependiendo de la rentabilidad de los proyectos a lo largo de su vida, la posibilidad de renovación anticipada para conservar el interés de las empresas en el mantenimiento de las instalaciones, la forma de determinar el precio de los hidrocarburos, las fórmulas de reajustes ante las contingencias del mercado petrolero y otras similares, deberían ser objeto de atención y previsión en su elaboración. De igual manera deben serlo, el manejo de la información y la transparencia de los contratos. En este sentido es importante aprovechar la experiencia de las Agencias que operan en otros países, especialmente en Latinoamérica.
La cuarta diferencia: el cumplimiento de los contratos
La clave fundamental para crear confianza entre el Estado y las empresas privadas es la elaboración de contratos que permitan obtener beneficios equitativos para ambas partes durante su duración y que, por representar un ganar-ganar, sea del interés de los contratantes su fiel cumplimiento. Para una empresa privada contratar con un Estado siempre va a representar un riesgo. Por una parte, los cambios de gobierno y las presiones internas de la economía del Estado crean una tensión natural que ya hemos comentado y ofrecen la tentación de que, en nombre de la “soberanía nacional”, se modifique unilateralmente los términos del contrato. Esta fue la experiencia en la época concesionaria y en los últimos 20 años. Por otra parte, la burocracia de la Administración Pública tiende a introducir ineficiencias en los procesos de interrelación de la empresa con el Estado, que tienen consecuencias económicas para la empresa. Cuando se constituye un organismo como la Agencia de Hidrocarburos, suficientemente autónoma, estable e independiente, con autoridad en las áreas administrativas para establecer reglas claras de actuación y lo suficientemente ágil para acelerar los procesos administrativos, este riesgo se reduce. Para esto es necesario que la Agencia está bien estructurada y dirigida por un personal que por su prestigio moral y competencia técnica, constituyan un contrapeso importante, capaz de apoyar a los diversos gobiernos en la elaboración de políticas de Estado, por encima de los intereses partidistas.
La quinta diferencia: el manejo de la empresa estatal de hidrocarburos
El mantenimiento de una empresa estatal de hidrocarburos es otro de los temas de debate. El endeudamiento y el deterioro total de PDVSA, unido a la experiencia de ineficiencia de las empresas del Estado, ha llevado a muchos a cuestionar si se debe tener una empresa de hidrocarburos estatal. No obstante, el mismo hecho de que los países petroleros en general (con la excepción de Estados Unidos) tienen una empresa estatal, lleva a la consideración de cuáles son las ventajas de tenerla, en qué condiciones debe operar y cómo debe estar constituida.
Por supuesto, esta empresa tendría que operar en igualdad de condiciones que el resto de las empresas y para ser competitiva debería manejarse como una empresa privada (regida por las leyes mercantiles), con una parte de su capital abierto a la participación privada (como es el caso de la mayoría de las empresas petroleras estatales modernas), manejada con criterios de meritocracia y contar con un personal calificado y compensado de una manera similar a las empresas petroleras privadas que operen en el país. Al escindirle a la PDVSA actual el manejo de la industria y pasárselo a la Agencia, queda claro que esta última pasaría a ser el ente al cual la Constitución obliga a ser propiedad total del Estado, quedando PDVSA sólo como una empresa operadora, lo que a su vez le permitiría constituirse incluso como una empresa mixta, como lo establece el propio artículo 303 de la Constitución. No obstante la solución definitiva hay que dejarla en manos de la creatividad de los abogados especializados en la materia.
La sexta diferencia: la concepción rentista del Estado
Una sexta pero no menos importante diferencia debe ser el entendimiento compartido por los diferentes sectores políticos, por la sociedad civil y por el público en general de que si bien la industria petrolera va a ser un factor importante en la recuperación de Venezuela, no podemos esperar seguir viviendo del petróleo como ocurrió en el siglo pasado. El petróleo seguirá jugando un rol importante, pero decreciente en la economía venezolana. Por consiguiente hay que diversificar esa economía urgentemente y cambiar la concepción del país rico por el país con posibilidades de construir riquezas.
¿Qué se debe mantener del modelo de nacionalización?
No obstante, el nuevo modelo debería conservar las cosas que hicieron exitoso en su momento al modelo de la nacionalización, entre ellas: debe respetar la Constitución vigente; debe tener una clara definición de los objetivos finales de la administración de hidrocarburos; debe establecer una clara separación de roles entre el Ministerio, la Agencia Venezolana de Hidrocarburos y la empresa estatal operadora; debe obedecer a un modelo de organización que permita por una parte lograr una AVH que inspire confianza en el sector externo y respeto en la estructura interna del Estado, y por la otra, tener una empresa operadora redimensionada para sus posibilidades reales, que sea eficiente y competitiva
El modelo de nacionalización fue exitoso mientras PDVSA y las filiales mantuvieron una serie de condiciones que le permitieron formar parte de lo que la COPRE (Comisión para la Reforma del Estado, que se formó en el período democrático) denominó “islas de excelencia”. Como mencionamos antes fue un modelo muy bien pensado en su momento, aunque por supuesto dominado por la mentalidad de la época. Los elementos que lo hicieron exitoso deberían ser conservados, entre ellos los principales:
- El respeto a la Constitución vigente
Contrario a lo que muchas personas piensan, la actual Constitución parece ser menos estatista que la anterior, en materia petrolera. La participación del capital privado está prevista desde su exposición de motivos la cual expresa: “Por conveniencia nacional el Estado queda facultado para reservarse determinadas actividades económicas, de manera particular en el sector minero y petrolero. De forma transparente se reconoce que el dominio sobre esas áreas puede hacerse de acuerdo con el sector privado, dejando claramente establecidos que el Estado puede entrar en convenios de asociación con el sector privado para el desarrollo y la explotación de esas actividades. Se le otorga rango constitucional a la nacionalización petrolera, pero al mismo tiempo se establece la posibilidad de continuar en convenios de asociación con el sector privado siempre y cuando sean de interés para el país, y no se desnaturalice el espíritu, propósito y razón de la nacionalización petrolera.” (Las negritas son nuestras). El artículo 12 establece que losyacimientos mineros y de hidrocarburos pertenecen a la República y son bienes del dominio público y, por tanto, inalienables e imprescriptibles.
En ese sentido el nuevo modelo petrolero debe respetar la reserva. Como dice Espinasa “El estado venezolano tiene el deber y el derecho de administrar el recurso natural para beneficio del país. La creación de una agencia reguladora administradora del recurso natural reafirma la propiedad estatal-nacional de las reservas. El Estado, en su carácter de propietario del recurso, administra su explotación por empresas privadas o públicas, nacionales o extranjeras. El Estado licita la adjudicación de tierras con potencial de desarrollo de hidrocarburos, mediante un proceso licitatorio de un conjunto de parámetros que pueden incluir desde un bono de entrada, más allá del pago de regalías, hasta programas mínimos operativos o de contenido y empleo local.”[4]
Por otra parte el artículo 303 de la Constitución establece: ““Artículo 303: Por razones de soberanía económica, política y de estrategia nacional, el Estado conservará la totalidad de las acciones de Petróleos de Venezuela, S. A., o del ente creado para el manejo de la industria petrolera, exceptuando las de las filiales, asociaciones estratégicas, empresas y cualquier otra que se haya constituido o se constituya como consecuencia del desarrollo de negocios de Petróleos de Venezuela, S. A.” (Las negritas son nuestras).
Los abogados José Ignacio Hernández y Carlos Bellorín[5] destacan las tres condiciones impuestas por este artículo: que debe haber un ente que controle la industria petrolera, que ese ente podría ser PDVSA o alternativamente cualquier otro ente creado para ese fin, y que ese ente debe ser exclusivamente propiedad del Estado, y concluyen que la Agencia Venezolana de Hidrocarburos sería esa entidad propiedad total del Estado venezolano, responsable por el control de la industria de los hidrocarburos.
- Tener una definición de los objetivos finales de la administración de los hidrocarburos
Estos objetivos serían tres principalmente:
a) Proporcionar al Estado venezolano el máximo de ingresos fiscales en la ventana de oportunidad que le quedan a los hidrocarburos.
b) Garantizar el suministro de los hidrocarburos que el país necesite.
c) Contribuir al crecimiento económico del país mediante la promoción de nuevas inversiones, propiciar el desarrollo de empresas nacionales en el área de hidrocarburos y contribuir con el desarrollo regional en las áreas de operación de la industria de los hidrocarburos.
- Establecer una clara separación de roles entre el Ministerio de adscripción, la Agencia Venezolana de Hidrocarburos y la empresa estatal operadora
En las discusiones que hemos visto, hasta ahora parece no haber duda de que al Ministerio, como representante del Ejecutivo, le corresponde establecer las políticas petroleras y los lineamientos que deben regir el plan estratégico de la Agencia, además de ejercer el control de la gestión de la misma y la evaluación del cumplimiento de sus planes. A la Agencia, como administrador le corresponde la elaboración de los planes, la proposición de los términos de contratación para la aprobación de las diversas instancias del Estado (Ejecutivo y Legislativo), el llamado a licitación, la evaluación de las ofertas, la negociación de los contratos y el seguimiento de su ejecución. A la empresa operadora le corresponde hacer su propia planificación estratégica y participar en igualdad de condiciones con el resto de las empresas privadas en las licitaciones a las que llame la Agencia.
- Un modelo de organización del sector que permita por un lado lograr una Agencia que inspire confianza en el sector externo y respeto en la estructura interna del Estado, y por la otra parte una empresa operadora redimensionada para sus posibilidades reales, que sea eficiente y competitiva.
La Agencia Venezolana de Hidrocarburos
La Agencia será la institución fundamental del nuevo modelo y debe gozar de confianza y respeto, internamente y externamente. Para eso necesita ser un organismo totalmente despolitizado, técnica y gerencialmente competente, ágil y flexible para adaptarse a las nuevas circunstancias. Aquí vale la pena tomar en cuenta las mismas recomendaciones que en su momento hizo la Comisión Presidencial para la Casa Matriz en el modelo de nacionalización, que ya hemos expuesto anteriormente, y que demostró tener éxito por adaptarse a nuestras circunstancias:
- Dotar
a la AVH de un cuerpo gerencial de prestigio y competencia, siendo necesario
para ello:
- Integrar la Junta Directiva con personas de vasta y reconocida experiencia petrolera o empresarial, pública o privada.
- Integrar las organizaciones de apoyo funcional con profesionales y técnicos especializados de alta calificación.
- Proporcionar la “máxima autonomía administrativa y plena flexibilidad de acción, dentro de la adhesión que deberá aportar con respecto a las pautas y estrategias de la planificación nacional”.
- Proporcionar a la ANH autoridad propia para adelantar sus gestiones, dentro de los planes, programas y presupuestos aprobados y sin las trabas que han significado los controles previos externos requeridos en dependencias del Gobierno Nacional y en algunos institutos autónomos.
- Dotar a la ANH de un régimen propio de administración de personal, independiente de la Administración Pública. Este régimen deberá velar por la captación y desarrollo de personal y gerencia; establecer los patrones de sueldos, salarios, compensaciones y promociones, siempre en base a la actuación individual y a los méritos del trabajo realizado; garantizar que empleados, gerentes y directores de la ANH que no serán considerados empleados públicos; y mantener las condiciones económicas, sociales, asistenciales y de cualquier otro orden logradas en la industria petrolera.”
Esto se logró en la PDVSA original constituyéndola como una persona estatal con forma jurídica de derecho privado. La Agencia se podría crear de la misma manera como fue creada la colombiana, como una escisión de la actual PDVSA (a la que se le desprenderían sus funciones de administración de la industria y se le dejaría como una empresa estrictamente operativa). Esto permitiría constituir a la ANH con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y financiera, destinada al manejo de la industria (como lo establece el artículo 303 de la Constitución Nacional), mediante la administración de los yacimientos pertenecientes a la Nación. El desafío para los abogados será establecer la forma jurídica que debe dársele a la Agencia para que cumpla todas estas condiciones, sabiendo que las mismas son esenciales para que tenga éxito.
La PDVSA Operadora
En cuanto a PDVSA, al igual que ocurrió con Ecopetrol en Colombia, una vez que ocurra la “escisión” de las funciones administrativas del manejo de la industria que actualmente tiene, quedaría como una empresa operadora que tendría que ser redimensionada en función de su capacidad real de desarrollar las diversas actividades dentro de la cadena de valor. Para esto es necesario analizar cuál sería la forma de estructurarla teniendo en cuenta su nuevo rol y sus ventajas comparativas y competitivas. Por supuesto aquí se plantean una serie de interrogantes: ¿Por qué mantener una empresa estatal? ¿Qué hacer con la deuda de PDVSA? ¿Cómo operar una empresa quebrada y sin capacidad crediticia?
¿Por qué mantener una empresa estatal?
Entre las ventajas de tener una empresa estatal operadora se encuentran:
- La obtención de la experiencia y el conocimiento integral en toda la cadena de valor del negocio petrolero, especialmente en la parte de tecnología y mercadeo internacional.
- La posibilidad de desarrollar mercados estables a nivel internacional.
- La formación de personal venezolano desde la base hasta las más altas posiciones.
- La flexibilidad de contar con una empresa que pueda acometer actividades que probablemente para otras grandes empresas serían poco rentables, frente a otras opciones en otros países.
- La posibilidad de desarrollar tecnología propia adaptada nuestro medio.
- La posibilidad de formar personal de relevo para la propia Agencia de Hidrocarburos.
- La posibilidad de tener una referencia en el momento de licitar.
¿Qué hacer con la deuda de PDVSA?
Este es probablemente el tema más delicado. Lo primero que debe hacerse es cuantificar la deuda y su origen. Hay que diferenciar entre el endeudamiento que ha hecho PDVSA para entregar dinero al actual régimen, que obviamente es una deuda debe ser absorbida por la República y el endeudamiento de PDVSA, como empresa, para sus operaciones. Esta última debe ser reestructurada, y para ello en el período de transición, con las modificaciones apropiadas en la ley, PDVSA puede recurrir a diversos mecanismos, que pueden ir desde la venta de su participación en empresas mixtas hasta abrirse a la participación minoritaria del capital privado.
¿Cómo puede operar una empresa quebrada y sin capacidad crediticia?
Mientras haya necesidad de hidrocarburos para satisfacer las demandas de energía en el mundo, probablemente habrá interés, por parte de los inversionistas, en participar en el negocio petrolero, ya sea a través de préstamos o de participación directa en las empresas estatales. Como mencionamos anteriormente una vez reestructurada la deuda de PDVSA y nombrado un Directorio profesional y competente, mantendrá su potencialidad como empresa petrolera en virtud de sus instalaciones, las reservas a las que tiene acceso y, si se logra mantener, la capacidad de llegar directamente al mercado premium de los Estados Unidos a través de Citgo.
Cómo hacer la transición
La transición del modelo actual al nuevo modelo requiere primero que nada enfocarse en la reestructuración de la PDVSA actual. Por una parte, a partir del día D +1, es prioritario desprender de PDVSA todo lo que no sea petrolero. Adicionalmente hay que desprender de PDVSA lo que es la administración de la industria y pasarlo lo más pronto posible a la Agencia, para concentrar el esfuerzo de PDVSA en su reestructuración como empresa operativa.
Esto sugiere la conveniencia desde el principio (y eso podría ser antes del día D +1) de formar dos equipos diferentes de alto nivel y experiencia: uno dedicado a estructurar la AVH y otro dedicado a la reestructuración de PDVSA. Para estructurar la AVH se necesita contar con un personal con mucho conocimiento y experiencia en las áreas de planificación, yacimientos, mercadeo internacional, jurídico, finanzas y negociación a nivel internacional. Pero sobre todo con un directorio formado por personas de gran prestigio moral y profundamente conocedoras de la industria, que inspiren respeto a nivel político y confianza a nivel nacional. Para reestructurar PDVSA se requiere también una gran capacidad gerencial y personal profundamente conocedor de las operaciones, de las finanzas corporativas, del mercadeo internacional y un equipo de abogados con experiencia internacional petrolera y habilidades de negociación.
¿Qué se necesita para lograr este nuevo modelo?
Sería ilusorio pensar que solamente con soluciones técnicas y financieras se puede lograr cambiar el modelo petrolero. En nuestra opinión hay tres cosas fundamentales que se deben lograr y para las que hay que trabajar desde ahora:
- Un gran consenso nacional que vaya por encima de las ideologías, de los intereses particulares y de los egos personales
- Un marco legal apropiado para lograr los objetivos buscados
- Una visión a largo plazo que permita encaminarnos a una transición energética y a una economía diversificada
En resumen
La situación de la industria petrolera venezolana es sumamente delicada y requiere de la colaboración y entendimiento tanto del sector petrolero como del sector político y la sociedad civil, para lograr una solución satisfactoria que permita reactivar a la industria y aprovechar la ventana de oportunidad que todavía existe para los hidrocarburos. Para eso es necesario cambiar el modelo de la nacionalización por un nuevo modelo diferente al actual y al anterior del régimen concesionario. La Agencia Venezolana de Hidrocarburos jugará un papel primordial en ese cambio de modelo y deberá ser diseñada cuidadosamente, ya que del éxito de la Agencia, dependerá el éxito de la industria. Es necesario abrir el diálogo entre la comunidad petrolera y los sectores decisorios del país, especialmente el sector político y la sociedad civil. Es fundamental la creación de un marco legal apropiado y de un entendimiento nacional para proteger la industria, por encima de los intereses especiales y de las ambiciones políticas.
* Eduardo J. Betancourt es Ingeniero Mecánico (UCV) y Abogado (UCV), con Maestría en Ingeniería de Petróleos (LUZ) y Especializaciones en Derecho Internacional Económico y de la Integración (UCV), y en Desarrollo Organizacional (UCAB). Trabajó en la Industria Petrolera durante 35 años, en las Compañía Shell de Venezuela y PDVSA, donde formó parte de su nómina ejecutiva. Ha sido profesor de postgrado en las áreas de Planificación Estratégica, Reestructuración y Optimización Operacional y Gestión Estratégica de Capital Humano, en la Universidad Central de Venezuela, Universidad Católica Andrés Bello y Universidad Simón Bolívar. Desde el año 2000, fecha de su retiro de PDVSA, se desempeña como consultor empresarial y profesor universitario. Es autor de varios libros, el último de ellos: “Estrategia, la piedra angular del éxito” (Amazon)
[1] Ramón Espinasa. “El auge y colapso de PDVSA a los 30 años de la nacionalización” 2006
[2] Allan Brewer-Carías, “El proceso jurídico organizativo de la industria petrolera nacionalizada en Venezuela”
[3] Lisa Viscidi & Nate Graham, “Reviving Venezuela´s Oil Sector. The rol of Western Oil Majors” 2020
[4] Ramón Espinasa “Lecciones y propuestas para la reconstrucción del sector petrolero: A 75 años de los acuerdos de 1943” Prodavinci, 26/09/2018
[5] Jose Ignacio Hernandez and Carlos Bellorin, “The case for a new Venezuelan Hydrocarbons Law as the basis of a new Hydrocarbons Policy: unlocking the path for recovery, stabilization and growth”, Journal of World Energy Law and Business, 2019
